完善政策措施 创新开发模式
积极稳妥地推动旧村改造工作深入开展
-----对我县旧村改造工作的调查与思考
加快旧村改造，对于改善城乡居民生产生活条件，进一步优化城乡环境，加快推进新农村建设，拉动内需促进经济社会发展都有着极其重要的作用。近期，县政府办公室组织人员就如何积极稳妥地推进旧村改造工作进行了专题调研，形成此报告，供领导参考。
一、我县开展旧村改造工作的探索与实践
据调查，我县一些村已开始探索实施旧村改造工作，如崔寨镇前街村、回河镇张庙村、济阳街道韩家居、济北街道毛官居等；有些村即将展开旧村改造工作，如孙耿镇张庙村等。就目前而言，因为各村情况不同，没有统一的旧村改造政策和成熟的改造开发模式，大家只能是“八仙过海，各显神通”。
（一）济北街道毛官居旧村改造。该村有91户，289口人，村庄占地330亩。县政府投资建设了占地22亩，建筑总面积23032平方米的五层安居楼6栋。改造完成后，可节约用地308亩。目前，安居楼工程及配套设施已基本完工，近期将展开搬迁安置工作。在改造开发模式上，是以县政府为主体进行开发改造，采用先补偿后安置的办法。即县政府按照有关拆迁政策和补偿标准，根据实地测量结果，先进行拆迁补偿，然后居民到由政府建设的安居楼购买楼房。具体操作方式为：每人购房面积在40平方米以内的，按300元/平方米计算；超过40平方米的，按成本价700元/平方米计算。以三口之家改造户为例，拆迁补偿款约为15000元左右，若购买一套120平方米的住宅楼需缴纳36000元，改造户需自己投资11000元左右。
（二）济阳街道韩家居旧村改造。该村有79户，317口人，村庄占地110亩。该村旧村改造模式分两种情况。第一种情况是：以村委会为主体组织实施。自2005年开始实施，该村以村集体的名义组成开发公司，自行组织改造开发。投资1800万元，在银山新村以北区域，利用原村预制厂占地和13户村民宅基地（约10亩），新开发住宅楼3栋164户，建筑面积18000平方米。具体操作方式为：对13户拆迁户免费提供100平方米的住宅楼一套，超出部分按成本价（1050元/平方米）购买；对本村无宅基地且有两个男孩的户，按成本价购买，约10户左右；另外，新开发的140余套住宅楼按市场价对外出售。第二种情况是：居民自己在原宅基地投资建设改造。2008年年底，位于纬三路以北、韩家小学以南区域的35户居民，在自家宅基地上按照统一规划设计，建设三层居民楼，每户建筑面积480平方米，户均投资20万元左右。此种情况，整体上看，没有节约村庄占地，但通过规划改造，村内街道由原先的2米拓宽至4米，并统一规划建设排水、供热、绿化等配套设施，村民居住条件得到改善。目前，正在改造之中。
（三）孙耿镇张庙村搬迁改造。该村119户，409口人，村庄占地120亩。该村因济南市第二生活垃圾综合处理厂项目占地，而整体搬迁至孙耿镇镇政府驻地西街村西南。目前，该村已完成村庄前期调查测量工作、新村庄规划平面图设计正在修订中，近期，将展开搬迁安置工作。在改造开发模式上，采用政府投资方式（由项目方济南市环卫局投资），按照有关拆迁政策和补偿标准先进行补偿，然后村民按照统一规划，自行建设安置房。目前，具体操作实施办法正在研究制定中。
（四）回河镇张庙村旧村改造。该村有56户，190口人，村庄占地170亩。2008年年底，该村正式启动旧村改造工作。聘请县建筑设计院对村庄进行规划，规划建设占地20亩的4层居民楼4栋，共48户，每户建筑面积170平方米；规划建设综合楼1栋，主要集中安置孤寡老人；根据村总体布局规划了广场、水面及农场等。改造完成后，村民原宅基地归集体所有，统一进行整理改造，全村可节约用地150亩。目前，一期工程2栋24户住宅楼主楼工程已基本完工，年底即可入住。二期工程待先期入住的24户拆迁完毕后动工建设，预计明年6月份完工。在改造开发模式上，该村实行以村民集资为主的改造模式。每户先缴纳建设基金3万元，另外，村班子成员通过贷款、向亲戚朋友借款等形式筹资100余万元作为改造启动资金。为节约建设资金，该村坚持自己楼房自己盖，把60名村民经过专业培训打造成合格建筑工人。在楼房建成后，根据住宅楼总体造价确定每户居民缴纳费用后，60多名村民工资直接抵作应缴纳的费用，避免了前期工程资金紧张的局面。据测算，每户村民建房资金投入约在13万左右。
（五）崔寨镇前街村旧村改造。该村现有698户、2739口人，村庄占地2000亩，有13个村民小组。该村旧村改造模式可分为两种不同情况。第一种情况是：村民集资建房模式。2007年，该村依托新阳煤矿开发和小城镇建设，启动旧村改造一期工程，在村东部建设占地34亩，总建筑面积28100平方米的五层居民楼8栋，可安置村民192户。具体操作方式为：村民先期集资作为启动资金，按照招投标程序找建筑商建设，交房后村民缴纳建房资金的70%（约7万-11万元），然后分三年付清房款。目前，192户村民已交房，有的正在装修，部分村民已入住。此种情况在实施操作中，因为事先没有明确搬迁户原宅基地归属问题，加之搬迁户比较分散，因而无法集中复垦宅基地。第二种情况是：村集体开发模式。2009年，该村结合崔寨镇城镇建设和村庄整合试点，启动旧村改造二期工程建设。在城镇建设起步区建设开发占地10亩、总建筑面积20000平方米的住宅楼4栋，140余户。目前，正在进行楼房基础工程施工。具体操作方式为：由开发商先期垫资建设，主体完工后由村集体付开发商总房款的40%，楼房交付使用后付80%，剩余的20%三年后还清。整体完工后，由村集体负责按人均40平方米的标准无偿提供给村内37户拆迁户，待群众整片搬迁，并清理地上附着物后，村民无偿把旧宅基地、闲散地及林权地上交村集体。可整理土地70亩；另外，新开发的住宅楼按市场价（1300元左右）对外出售。
二、旧村改造过程中需要解决的困难和问题
旧村改造是一项系统工程，涉及面广，工作难度大。我县虽然有几个村进行了探索和实践，但工作刚刚开始，虽然进展比较顺利，但也暴露出一些问题和困难，在今后的改造建设过程中或许还会遇到新的困难和问题。分析旧村改造工作起步较早地区的做法、成效及问题，结合我县实践情况，我们认为有以下几个问题需要引起高度重视，并在工作中加以克服。
（一）资金短缺问题。从外地开展旧村改造工作的实践和我县实际情况来看，制约旧村改造工作的最大瓶颈是资金问题。第一，县镇财政压力大。《山东省人民政府关于推进农村住房建设与危房改造的意见》（鲁政发[2009]17号）和《济南市人民政府转发山东省人民政府关于推进农村住房建设与危房改造的意见的通知》（济政发[2009]10号）都明确要求，各级政府要设立专项资金，并对旧村改造户加大扶持补助力度。目前来看，县镇财政收支压力较大，保工资、保运转的任务非常繁重，不可能拿出大量资金用于旧村改造工作。其次，村级集体经济比较薄弱。据统计，我县村级集体经济收入在5万元以下的村825个，5万元--10万元的村21个，10万以上的村仅4个。就目前我县村集体经济现状而言，多数村集体没有能力承担旧村改造工作。第三，农民自筹难度大。近年来，我县农村经济实现了较快发展，农民收入有了大幅度提高。但建造新房是一项重大的建设性投入，同时需要大量的基础设施配套，就目前情况而言，多数村庄农民收入水平与建房投资相比，资金缺口比例仍然很高，而且受自身条件的限制，农民的筹资渠道狭窄，筹资建新房难度大。像回河镇张庙村每房需筹13万元，大多数农户资金压力很大。另外，据调查，目前，我县有危房改造户3332户，部分危旧房改造户尤其是困难户缺少原始资金，筹款能力又比较差，这给旧村改造工作带来更大困难。
（二）群众思想障碍问题。走访调查发现，对于旧村改造工作，当前群众存在三种思想倾向：一是急于改。有些群众对旧村改造工作抱有很大希望，急切盼望开展旧村改造，急于改善居住条件，当然这种心情是可以理解的，但如果缺乏引导和规范，很容易产生急躁冒进情况。二是不敢改。部分群众担心改造后利益得有到保障，造成“上楼致贫”问题。还有部分群众担心合村并点或住楼之后，离农地太远，农用具无法存放，所以在行动上往往犹豫不决。三是不愿改。旧村改造中可能涉及到合村并点、偏远村向中心村合并，一些群众由于受传统、家族、宗派等原因的影响，看重的是手中的土地，对现有的宅基地视如命根，大多数农民也不愿意异地建房。同时，部分农户“等靠要”思想比较严重，缺乏改造的主动性。一些“城中村”农民由于受既得利益影响，封闭狭隘的小农经济意识浓厚，怕改造后失去“房东经济”这块主要经济来源。因此，广大村民存在着既想改（为改善生活质量）、又怕改的等待观望心态。
（三）政策问题。一是旧村改造涉及土地利用制度、投融资体制、行政管理体制等诸多方面问题，而有关法规没有明确统一的规定，因而在操作上没有统一的政策和成熟的模式。二是缺乏相应的鼓励扶持开展旧村改造的政策，如财政扶持、信贷支持、费用减免等。三是农村住房属于集体用地，改造后新建房屋除部分用于农民拆迁安置外，其他部分作为商品房出售用于平衡改造资金。像崔寨镇前街村二期改造工程中，因这些新建房屋土地性质为集体用地，只能出售给本村村民，不能对外出售。
三、需要明确不同的改造类型
旧村改造是一项聚民心、暖民心、稳民心的民心工程、战略工程，实施好该工程，必将大大改善农村群众的居住环境，有效推进社会主义新农村建设。近期，省市先后出台加快旧村改造工作的意见，从上级工作部署来看，旧村改造势在必行。同时，旧村改造是一项全新的较为复杂的工程。在村庄布局、改造开发模式等方面可供借鉴参考的经验办法不多、具体操作实施难度大的情况下，应根据旧村所处的区位和实际情况，区分不同的改造类型，然后根据不同类型研究制定相关政策，扎实推进旧村改造工作。根据全省、全市和其他先进地区旧村改造情况，结合我县实际，我们认为，旧村改造可以分为五种类型。
第一种类型：撤村建居型
即对城中村和城边村，通过市场化运作，整体拆迁改造后，变集体土地为国有土地，变村民为市民，变村庄为城市社区。据统计，此类村济阳街道办事处有14个，济北街道办事处有33个。
第二种类型：小城镇集聚型
即对乡镇驻地村庄或周边村庄，按照小城镇总体规划，逐步集中建设改造成为城镇社区。据统计，此类型涉及89个村，合并至8个镇政府驻地。
第三种类型：农村社区型
即中心村，按照农村新型社区的标准，统一组织建设集中居住区，并将拟撤并村庄的农户吸引进来。据统计，此类型涉及629个村，规划建设中心村51个。
第四种类型：大企业（项目）驻地及周边村庄改造型
即由大企业对驻地村及周边村庄统筹进行集约化建设，节约出建设用地用于企业发展。据统计，盖世物流项目占地范围内有3个村。
第五种类型：旧村原址改造型
即对距离城区和镇区较远，又不宜和其他村庄合并的村庄，对旧村原址改造。据统计，此类村有82个。
针对这五类旧村的改造，应当根据各自特点，制定不同政策，分类指导，分层实施，才能较好地推进我县旧村改造工作。
四、可以借鉴的几种改造开发模式
采取什么方式改造是旧村改造的关键，也是打开旧村改造这座大门的钥匙，只有找准钥匙，才能顺利打开旧村改造的大门。根据目前我县开展旧村改造工作的实践，借鉴外地一些较为成熟的经验，我们认为，有五种模式可供借鉴：
开发模式一：政府主导型
财政直接投资是政府支持旧村改造的方式之一。在这种模式下，政府充当开发商的角色，直接投资改造旧村，解决村民的拆迁安置问题，进行开发建设，从而达到改造目标。像济北街道毛官居、孙耿镇张庙村搬迁安置属于此种情况。此种模式较适合于重点项目统筹建设型村庄改造。
优点：该模式政府能够从整个城市景观、环境效益和社会效应上按照城市规划的要求进行更新，从根本上解决旧村问题。能够保证改造质量，也能在一定程度上降低改造的成本（土地出让金以及部分税费的免除）。但同时要求政府一次性投入大量的财政支出。
缺点：从实践来看，无论是公共设施的建设还是房地产项目的开发，想要大规模改造旧村，单凭政府的财力是负担不起的。特别是像位于城区中心急待改造的旧村如徐家村、马家村等，因用地规模、用地兼容性等因素的限制，并不适合建设这样的项目。
所以，此种模式仅适合于：局部地段的改造，或个别政府项目的建设需要。
开发模式二：村级主导型
以村为操作主体，以村集体经济为基础，自行组织实施非市场化的改造是旧村改造的实施模式之一。回河镇张庙村、崔寨镇前街村、济阳街道韩家居改造工程属于此类操作模式。但三个村的操作也不完全相同，张庙村是完全由村民集资建设。前街村一期工程是由村民集资建设，二期工程是由村集体投资运作。韩家居银山新村以北区域改造与前街村二期工程相类似，但韩家居所建住宅楼土地性质已由集体转为国有，并已走招拍挂程序，开发成本相对较高；而前街村所建住宅楼土地性质为集体土地，只能出售给本村或邻村村民，开发成本相对较低。
优点：该模式由村民改造，不仅容易解决拆迁补偿这个重大障碍，还省去了开发商的利润部分，总体上降低了改造项目的开发强度和改造成本（村民直接参与资金的筹集、运作，可避免房地产开发中的各种中间环节与税费摊派）。同时，能够调动居民的积极性，从而能够灵活、有效地吸引相当数量的小规模资金投入到改造中，也能避免由于大量人口置换 (原有居民迁出，富裕居民迁入 )带来的一系列社会经济问题。
缺点：由于村委会独立承担旧村改造的全部工作，对其经济实力、村干部的技术力量及经营管理、协调等各方面能力都要求比较高。若村集体经济实力较弱，则村民自筹资金的压力较大。
因此，该模式主要适合于：集体经济实力强大、村领导班子组织协调能力强、群众基础好的村。
开发模式三：开发商主导型
在村投资能力有限、政府又不打算大规模投资的条件下，为推进旧村改造的进程，开发商介入值得考虑。开发商介入可有多种方式，最完全的方式是开发商主导：开发商成立项目公司，负责征地、拆迁、补偿、安置、建设、销售等，按市场化方式进行综合开发。这种方式在旧村改造实践中被证明是成功的经验，也利于促进旧村的根本转变。龙口市南山集团兼并其周围35个经济落后的自然村，就是采用这种模式。
优点：开发商经验丰富、经营管理能力及技术力量强，承担旧村的改造，将有利于保证片区开发档次与品质。同时可借助知名开发商的品牌，树立片区高档次形象，提高市场价值。开发商独立承担可实现改造过程中的拆建统一，有利于整体规划、整体协调、控制开发运作时间。
缺点：其一，政策限制与市场化的困难。按现行土地政策，旧村的留用地、宅基地等建设用地均属集体用地性质，仅可用于建设村民住宅、村公共设施、村集体经济发展二、三产业，但不能转让，不得建房出售。在这样的背景下，旧村改造的融资、开发商的介入等在操作上面临困难，市场化的改造方式难以实现。要想真正进行市场化，就必须先实现农村土地的市场化运作。首先，实施村民向居民、村委向居委的转变，在此基础上实施集体土地向国有土地的转变。在这样的基础上进行改造，市场化矛盾才会化解。其二，风险性考虑。开发商独立承担整个旧村开发改造，利益相对集中。拆迁安置、土地开发、回迁返建、商品房开发等房地产开发经营过程中的利润绝大部分流入开发商。对此，村集体、原村民将较难接受。从城市整体发展看，也有可能产生一些负面的影响，要解决这一问题，则需要改革现有的征地补偿和保障制度。
建议在解决盖世物流项目占地范围内村庄问题时可尝试采用此种开发模式。
开发模式四：村与开发商联合开发型
政府指导，由开发商与村委会共同组建旧村改造公司，负责拆迁安置、土地平整、回迁返建、商品房建设等整个城中村改造的全部工作。此模式目前我县还没有实践，但在外地一些地区已进行了一些有益尝试，并取得了较好的效果。
优点：村委会参与整个旧村改造的开发工作，也有获利机会，故开发积极性相应提高。村委会参与整个开发改造工作，代表村集体及村民利益，利益统一，有利于开展工作，确保改造顺利进行。开发商与村委员会共同承担可充分利用双方优势，保证开发改造工作顺利进行，同时拆建统一也有利于整体规划、整体协调，加快开发进度。
缺点：主要在于开发商与村委会双方共同组建的开发改造公司的企业决策、经营管理权的分配，以及利益划分的问题。此问题解决不好，容易产生矛盾，影响双方合作意向。
在实际操作中，可探索通过不同的股权划分、控股形式实现经营管理权的分配及利益的划分。
开发模式五：政府与开发商联合开发型
实行政府收储后统一拆迁安置，净地招拍挂后由开发企业进行开发建设。
优点：该模式有利于在当前形势下加快城中村改造步伐，加快城中村的拆迁安置，政府在城中村改造过程中能够实现土地收益，也有利于政府合理把握开发建设的节奏和土地投放量，实现村民赢环境、开发商赢利润、政府赢形象的“三赢”。
缺点：政府融资难。解决的途径有两种：一是利用土地收储贷款。二是利用国有资产运营公司这个融资平台。目前形势而言，受国家政策限制，加上我县土地收储数量极少，利用土地收储贷款很难实现。国有资产运营公司这个融资平台融资效果还可以，但大部分用于城市建设，拿不出更多的资金用于旧村改造。
因此，从目前情况来看，该模式在实际操作中存在很大的困难。
以上只在对五种旧村改造开发模式进行了分析比较，在实际操作中，应结合各类旧村改造的实际和特点，创造性的选择和探索改造开发模式，确保旧村改造工作取得实效。
五、需要明确的几个政策问题
为推进旧村改造工作，省政府和市政府相继出台了相关政策措施，并对财政扶持、土地、费用减免等政策进行了明确。在认真领会上级精神，深入学习借鉴外地经验的基础上，结合我县实际，应尽快制订符合我县的政策措施以及相关细则，为旧村改造工作提供政策依据，确保该项工作规范有序进行。
（一）土地政策。旧村改造政策的核心就是土地政策。因为目前政府不可能对旧村改造进行投资建设，要想进行改造，只能通过提高土地利用率，用多余土地所显化出的价值给旧村改造提供资金保障，所以旧村改造成败的关键是用好土地政策。有两种情况需认真研究。一是对撤村建居型（即城中村和城边村）村庄改造要考虑土地收益因素。在政策制定上，要明确村民、政府、集体三者利益分配。温州市龙湾区的做法是：对旧村土地进行开发、储备后，其土地出让金和增值收益金60%用于旧村改造以及基础设施建设，40%由区政府统筹支配，专款专用，封闭运作，用于全区旧村改造道路、排水、环卫等基础设施建设。旧村改造收益用于拆迁补偿和村民保障及公益事业。平阴县的做法是：城中村改造范围内公开出让地块的土地收入，扣除国有土地收益、出让成本后，80%返还相关村，用于补贴城中村综合改造，20%作为政府收益。政府收益的80%用于城中村改造的配套、奖励和补助。二是对小城镇集聚型、农村社区型、整村迁建型、旧村原址改造型等村庄，应充分利用好“城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩”政策，解决改造资金问题。泰安肥城市的做法是：把“增减挂钩”中按规定免缴的“新增建设用地有偿使用费”和“耕地开垦费”直接补给村（居），同时，还从“挂钩”的城市土地出让收益中拿出一定比例补贴给村庄项目。平阴县的做法是：将“增减挂钩”每亩指标置换资金7万元，由县政府统筹安排，全部用于农民新型社区试点建设，优先用于基础设施建设和农民建房。在借鉴外地先进经验的基础上，应结合实际，尽快明确相关政策。
（二）财政扶持政策。在财政扶持方面，省市都加大扶持力度，省财政从2009年起，连续3年设立专项资金，采取以奖代补的方式，对农村住房建设和危房改造给予支持。市财政在新农村建设资金中列支财政专项资金，采取以奖代补的方式，重点用于农村危房改造、农村基础设施、公共服务设施等项目建设。市政府筹集5亿元资金，用于中心村农村住房建设先期启动，并要求各县（市）区政府要设立专项资金。我县也应设立专项资金，鼓励扶持旧村改造工程建设。临沂市郯城县的做法是：县财政设立3000万元专项资金，整合捆绑使用村村通自来水、沼气池示范工程、及农村社区建设的各项惠农支农资金，集中、优先用于列入农村住房建设与危房改造计划的农村住房及配套建设。鼓励镇、村加大土地整理复垦力度，确定对验收合格的复垦土地，每亩奖励乡镇政府5000元，每提供1亩土地增减挂钩指标，奖励乡镇政府、村5万元。对农户拆除住房、交还宅基地，进入城市规划区、乡镇驻地、中心村购买或建设住房的，按宅基地面积分别给予每平方米30元、20元和10元的补助。
（三）费用减免政策。减免一定的住户建设及手续办理费用，对于进一步调动农民参与旧村改造的积极性，降低改造成本起着一定的作用。为此，研究制定费用减免相关政策也很有必要。诸城市的做法是：到社区中心村建房或购房的农户，户口可同步迁移，建房或购房过程中涉及的行政事业性收费一律免除。在中心村规划居住区内住宅楼房、公用设施建设及建设用地进行经营性开发的，所涉及地方行政事业性收费和地方税收留成部门全部返还。新建企业和商业所缴纳的各项目税收，自产生税收之日起，其地方留成部分5年内予以全部返还。
（四）信贷支持政策。信贷支持是促进旧村改造工作开展的有效保障。临沂市蒙阴县的做法是：县信用社对新建住房贷款实行利率优惠，贷款期限3-5年的，执行利率为7.92%。同时,县政府按每户5万元以下，每月4厘的标准给予1-3年的贴息补助。
（五）探索以宅基地换住房的置换办法。应充分考虑到部分困难农户无力购置集中居住区住房因素，探索制定原有宅基地置换新房的方式方法。我县韩家居和前街村以宅基地换楼房的做法值得借鉴。
六、当前需要做好的几项工作
实施旧村改造，需要积极稳妥，扎实推进。在具体操作层面，我们认为，当前除研究好政策这个核心外，还需做好以下几个方面的工作。
（一）尽快建立旧村改造推进工作机制。为推动旧村改造工作顺利开展，省市都建立了专门的工作班子，具体推进此项工作。建议我县尽快建立旧村改造工作班子，进一步明确工作职责。重点做到“四个明确”。一是明确谁是实施主体，即由谁来具体负责推进实施工作。同时，应明确城乡建设用地增减挂钩试点工作如何操作实施等问题。二是明确资金谁来管理，涉及旧村改造扶持资金、社会融资及各类争取资金由谁来负责监督管理。三是明确怎么建设，即改造开发模式问题，应针对不同改造类型村，研究制定具体的可操作性强的改造实施方案。四是明确建设什么样的新村，即建设规划问题，应坚持规划先行，整体考虑，统筹规划，分步实施，同时要突出特色，高标准、高起点编制建设规划。
（二）加强培训和宣传工作。为确保旧村改造工作顺利推进实施，建议由建设局牵头，国土局、财政局等部门参与配合，就推进农村旧村改造工作中涉及的规划、土地、资金等问题举办专题培训班，让广大镇村干部和群众了解和掌握旧村改造工作相关政策及操作实施方法、村庄布点规划等内容，尽快结合各自实际组织实施。进一步扩大宣传和引导，引导广大条件成熟的村积极开展旧村改造工作。同时，应坚决避免急于冒进、不切实际的错误倾向，应结合各自经济条件和村情实际，稳步推进旧村改造工作。
（三）要切实抓好试点村改造工作。当前，要切实抓好已启动实施旧村改造村的推进工作，加强技术服务和指导，着力解决遇到的困难和问题，使其真正成为我县旧村改造工作的典型。同时，要不断总结工作经验，适时启动其他条件成熟的村的旧村改造工作。我们认为，必须选择基层组织战斗力强、群众呼声大、收入水平高，其它各方面条件比较成熟的村先行试点进行改造，然后逐步实施，确保旧村工作积极稳妥地推进。
